违反金融规章的合同是否无效？

相对普通民事交易，金融领域具有其特殊性，资本逐利的创新驱动力与法律规则的天然滞后性之间的矛盾，导致该领域内很多交易结构及其对应的交易合同条款并没有相应明确的法律予以规范，很多规定只能停留于部门规章甚至政策文件层面。仅违反金融规章的合同是否无效，是长期以来困扰实务界的现实问题，各地法院在审判实践中也存在不同理解和做法，导致金融市场主体在交易结构设计中无所适从，其法律后果面临很大不确定性。
2023年1月10日，全国法院金融审判工作会议召开，最高人民法院院长周强、最高人民法院审委会副部级专职委员刘贵祥分别作了重要讲话和专题报告。笔者试图从上述讲话精神中，对违反金融规章合同效力问题的审判导向进行初步分析。

一、关于合同无效的规定

原《合同法》第五十二条规定了合同无效的5种情形，即：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第（五）项将导致合同无效的规范限定在“法律、行政法规”的范围内。为统一法律适用，最高人民法院在《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》中将“强制性规定”明确为“效力性强制性规定”，但仍未超出法律、行政法规的范围。
《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”延续了《合同法》原有的“法律、行政法规的强制性规定”范围。
从上述法律规定可以看出，能直接导致合同无效的规范，仅仅是法律、行政法规的层级，并不包括部门规章。
但在《全国法院民商事审判工作会议纪要》（九民会议纪要）中，第31条对违反规章的合同效力进行了释明；“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。”该纪要采取间接（公序良俗）的方式，将金融规章纳入了合同效力的裁量标准内。

二、司法实践中的做法

在金融领域很多非标产品和模式所产生的纠纷中，合同的效力往往成为双方争议的焦点。如前所述，这些非标准化的交易模式，缺乏对应的上位法律规定，金融主管部门的规章和政策性文件成为了认定合同效力的直接依据。
在（2017）最高法民终529号福州天策实业有限公司诉福建伟杰投资有限公司、君康人寿保险股份有限公司营业信托纠纷案中，对于代持保险公司股份的《信托持股协议》，最高人民法院认为“尽管《保险公司股权管理办法》在法律规范的效力位阶上属于部门规章，并非法律、行政法规，但中国保险监督管理委员会是依据《中华人民共和国保险法》的明确授而制定。”“该管理办法关于禁止代持保险公司股权的规定与《中华人民共和国保险法》的立法目的一致，都是为了加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展。”“违反中国保险监督管理委员会《保险公司股权管理办法》有关禁止代持保险公司股权规定的行为，在一定程度上具有与直接违反《中华人民共和国保险法》等法律、行政法规一样的法律后果,同时还将出现破坏国家金融管理秩序、损害包括众多保险法律关系主体在内的社会公共利益的危害后果。”在对保险公司股权代持的效力没有直接法律规定的情况下，法院通过对《保险公司股权管理办法》的法源、目的、法律后果进行充分论述，最终以《合同法》第五十二条第四项“损害社会公共利益”为依据，认定《信托持股协议》无效。
而在(2020)最高法民终200号安徽新华房地产有限公司、北京巨浪时代投资管理有限公司股权转让纠纷案中，对于案涉约定商业银行股份代持的《股份代持协议》，最高人民法院并没有延续上一案的思路，以《商业银行股权管理暂行办法》的禁止性规定否定《股份代持协议》的效力，而是认为当事人“尚未取得拟代持股份，其无权处分拟转让股份，故《股份代持协议》不发生股权代持的法律效力。”以协议不发生法律效力替代了协议无效。其因为无权处分所以合同不发生效力的逻辑推导同样值得商榷，但这不在本文的讨论范围内。
从上述案例可以看出，在没有法律、行政法规直接规定情况下，如何适用金融规章的规定对金融机构股权代持合同效力进行认定，在最高法院层面也存在不一样的处理思路。

三、全国金融审判工作会议相关精神

周强院长在题为《建设公正高效权威的中国特色现代金融审判体系 为推进中国式现代化提供有力司法服务》的讲话中强调，要“落实中央金融监管政策，统一法律适用，在民商事审判中要依法尊重国家金融监管部门经授权制定的部门规章和监管规则效力，支持自律监管组织采取公平合理的自律措施，决不能在司法审判中放任市场主体规避金融监管而侵蚀金融秩序。”
从“依法尊重……效力”、“决不能……放任”的措辞可以看出，金融部门规章、监管规则的相关规定在今后金融纠纷案件中会成为更重要、更关键的考量因素。
刘贵祥专委在《关于金融民商事审判工作中的理念、机制和法律适用问题》的专题讲座中，以专门的章节“关于金融监管规章在金融民商事审判中的适用问题”进行了论述。
关于金融规章对合同效力的影响，刘贵祥专委将其分为两种情况：在通常情况下，“金融规章一般不能作为认定金融合同无效的直接依据，但可以作为判断是否违背公序良俗的重要依据或裁判理由”，“在金融监管规章有关条款构成公序良俗的情况下，可以适用《民法典》第一百五十三条第二款的规定认定合同效力。”即首先以金融监管规章作为判断合同是否违反公序良俗的依据，然后通过“违反公序良俗”来否定合同的效力。
另一种情况是“一些金融监管规章的强制性规定是根据上位法的授权或者是为了落实法律、行政法规的强制性规定而制定的具体规定。也就是说，金融监管规章的强制性规定有上位法的明确依据，只不过该上位法的规定较为原则，其在结合实践经验的基础上，将该原则性的规定予以具体化，使其具有可操作性。在这种情况下，合同违反的是法律、行政法规的强制性规定，人民法院可依据《民法典》第一百五十三条第一款认定合同效力。”在金融规章有上位法授权或上位法强制性规定作为制定依据的情况下，则不用借道“公序良俗”的规定，可直接以违反“法律、行政法规的强制性规定”为由，否定合同效力。在某种程度上，这可以看成是对《民法典》第一百五十三条第一款在金融领域内的扩大化解释和适用。

四、给我们的启示

从最高人民法院领导的上述讲话可以看出，今后一段时期内，金融规章在金融纠纷案件审判中具有更重要的地位，法院对金融交易合同的效力审查会更为严格，利用法律规定漏洞逃避金融监管的行为不再具有操作空间。金融从业者在交易过程中，需要采取更加审慎、规范的态度，将金融规章与法律、行政法规放在同样重要的地位予以考量，严格在监管红线范围内从事金融活动，杜绝打“擦边球”的侥幸心理，否则发生纠纷后极易被法院认定相关合同无效，得不偿失。

——作者介绍——

张靓 • 律师

湖北楚尚律师事务所高级合伙人、主任，法学硕士，先后在三级法院系统从事民商事审判相关工作十余年，积累了大量民商事案件实践经验。后就职于武汉市某大型国有金融企业，担任资产管理部负责人，主持不良资产管理和清收工作，资产规模十余亿元。

自楚尚所设立后，担任多家国有金融企业、房地产上市公司、大型民营企业的常年法律顾问或提供专项法律服务，主导办理多起涉案金额巨大、法律关系复杂的商事诉讼案件及重大资产并购、企业债券发行等专项法律事务。

典型案例：某科技有限公司7亿元证券质押式回购纠纷案，成功调解并执行到位；某房地产公司房地产开发合同纠纷案，申请再审成功；某县人民政府PPP项目履行争议专项法律服务；某上市公司非公开发行公司债券专项法律服务；某城建集团发行中期票据专项法律服务；某科技集团公开发行公司债券专项法律服务。