社会法律咨询服务机构治理路径初探：历史、困境与制度构建
法律服务，作为维护社会公平正义、保障公民合法权益的重要环节，其供给质量与秩序直接关系到法治社会的建设水平。在我国，提供社会法律服务的机构主要分为三类：律师事务所、基层法律服务所，以及法律咨询公司（为了与规范性文件中的名称保持一致，本文统称社会法律咨询服务机构）。其中，律师事务所与基层法律服务所已分别由《律师法》、《基层法律服务所管理办法》等法律法规及部门规章构建了相对完善的监管体系。然而，对于数量更为庞大、形态更为多样的社会法律咨询服务机构，其治理路径却长期未能形成稳定、有效的制度框架。
回溯过往，对社会法律咨询服务机构的管理大致经历了“审批-放开-整顿”的循环。专项整顿行动如同外科手术，能快速切除“病灶”，但若缺乏后续的“康复调理”与“免疫构建”——即健全的规章制度与常态化的监管机制，乱象极易死灰复燃。因此，本文的核心关切在于：如何在总结过往经验与正视现实问题的基础上，设计出一套既能有效遏制市场失序，又能引导行业健康发展的长效治理方案。
社会法律咨询服务机构的管理政策，深刻反映了我国经济社会转型期政府与市场关系的调整。其演变过程可以清晰地划分为两个具有标志性意义的阶段。
（一）第一阶段：行政审批主导的准入监管（1985年起）
1982年1月1日实施的《中华人民共和国律师暂行条例》规定律师执行职务的机构是“法律顾问处”。但是，在法律顾问处体系之外，还出现了各类提供法律服务的组织，其中部分甚至以“公司”名义开展活动。
为维护法律服务市场的统一性和专业性，国务院办公厅于1985年12月10日公布了《国务院办公厅转发司法部关于加强法律服务机构统一管理的请示的通知》（国办发[1985]82号，简称82号通知）。该通知确立了“成立法律服务机构，必须由主管单位提出申请，经司法部或省、自治区、直辖市司法厅（局）审核批准”的行政许可原则。
82号通知奠定了此后近二十年对社会法律咨询服务机构进行审批管理的基础。为落实该通知精神，司法部会同国家工商行政管理局于1989年联合发布了《司法部关于清理整顿法律咨询服务机构的通知》，从机构名称、性质、成立条件、经营范围、审批登记程序、监督管理及经费管理等方面，对社会法律咨询服务机构进行了初步规范。此后，为进一步清理整顿市场秩序，司法部又单独或联合工商总局陆续发布了《关于清理整顿社会法律咨询服务机构的通知》（[89]司发律字第117号）、《关于进一步做好法律咨询服务机构的清理整顿和重新审查工作的通知》（司发通［1990］095号）、《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》（司发通［1992］062号）等一系列文件，不断强化审批后的监督管理。
（二）第二阶段：审批取消与市场的爆发式增长（2004年起）
进入21世纪，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和行政管理体制改革的深化，简化行政审批、激发市场活力成为政策倾向。在此背景下，2004年5月19日发布的《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号）正式取消了“社会法律咨询服务机构设立审核”这项行政许可项目。紧随其后，司法部废止了此前与国家工商行政管理局联合发布的多个相关通知。这意味着，设立社会法律咨询服务机构不再需要司法行政部门的前置审批，任何符合《公司法》等商事登记法律法规的市场主体，均可在经营范围中登记“法律咨询”业务。
这一政策转变极大地降低了行业准入门槛，释放了巨大的市场潜能。根据笔者通过企查查平台的检索数据，截至2025年10月31日，全国经营范围中包含“法律咨询”且登记状态为正常的市场主体数量高达5,055,408家。其中，高达4,015,656家的成立时间不足5年，占比约79.4%。 此外，名称中直接包含“法律咨询”字样的市场主体也有65,770家，其中50,708家成立于近5年内，占比约77.1%。作为对比，根据国务院新闻办公室于2025年9月8日公布的数据，我国律师事务所的总数约为4.5万家。两组数据对比可知，取消设立审核后，社会法律咨询服务机构的数量呈现爆炸性增长，尤其是在近五年，其体量已远超传统的律师事务所，成为法律服务市场中一支不可忽视的力量。
行政审批的取消，在激活市场的同时，也埋下了监管脱节的隐患。2004年的改革文件中曾提及，关于社会法律咨询服务机构的后续监管措施，将由司法部商国家工商行政管理总局另行规定。然而，这一“另行规定”在长达二十余年的时间里始终未能出台，导致了事实上的监管真空。
（一）历史问题的重现与恶化
四十年前82号通知旨在解决的诸多问题，在审批取消后不仅未能根除，反而在更广的范围内和更深的程度上重现并加剧。缺乏合格专业人员、超范围经营、虚假宣传等问题变得更为普遍和严重。许多社会法律咨询服务机构假借“律师”、“律师事务所”名义进行营销，或对诉讼结果做出不切实际的承诺，甚至直接从事诈骗、招摇撞骗等违法犯罪活动，严重损害了委托人的经济利益，也侵蚀了社会公众对法律的信心。
（二）既有法律规制的局限性
在专项监管规定缺位的情况下，能否依靠《公司法》、《价格法》、《广告法》、《反不正当竞争法》等一般性法律进行有效规制？实践表明，效果有限。这些法律主要调整一般的商事行为，对于法律服务这种高度依赖专业知识和职业伦理，且直接关涉当事人重大人身、财产权益的特殊活动，其规制缺乏针对性和精准度。例如，法律咨询服务的“质量”很难用普通商品的标准来衡量；其“虚假宣传”的认定，往往涉及复杂的专业判断；其超范围从事诉讼代理等行为，更非一般商事法律所能触及。
（三）专项行动的短期性与长效机制的缺失
面对日益严峻的乱象，监管部门不得不采取运动式执法。2025年9月底，司法部、公安部、市场监管总局联合部署在全国范围内开展规范社会法律咨询服务机构专项行动，旨在查处一批违法违规行为，引导行业诚信执业，维护法律服务秩序。专项行动无疑能在短期内形成高压态势，取得立竿见影的效果。然而，运动式治理具有临时性、间歇性的特点，难以形成持久效力。一旦风头过去，若无坚实的制度堤坝，乱象潮水极易回流。因此，专项行动更应被视为构建长效治理机制的契机，而非终点。
法律服务绝非普通的商业服务，它直接关系到法律能否被正确实施，社会公平正义能否得到有效维护。因此，社会法律咨询服务机构必须遵循不同于一般市场主体的特殊规律，接受更为严格的监管。基于此共识，本文提出以下系统性治理路径建议。
（一）机构名称：标准化与标识化
名称是市场主体身份的首要标识。根据司法部的规定，律师事务所名称格式为“省（自治区、直辖市）行政区划地名 + 字号 + 律师事务所”；基层法律服务所名称格式为“县级行政区划名称 + 乡镇、街道行政区划名称或字号 + 法律服务所”。
建议将社会法律咨询服务机构的名称统一规范为“设区的市行政区划名称 + 字号 + 法律咨询服务有限公司（或股份有限公司、合伙企业）”。此举一方面通过“法律咨询服务”这一核心词汇明确机构属性，与“律师事务所”、“基层法律服务所”形成清晰区分；另一方面，以“设区的市”作为地域标识，既赋予其一定的地域辨识度，又为下文执业地域的限制奠定基础。
（二）经营范围：负面清单管理
明确业务边界是防范超范围经营、厘清各类法律服务提供者职责的关键。对于不具备法定执业证书的机构及其人员，必须严格限制其从事核心的法律执业活动。建议设定社会法律咨询服务机构经营范围的负面清单。明确禁止其从事以下业务：（1）担任刑事诉讼案件的辩护人、代理人；（2）担任民事、行政、仲裁、复议、申诉案件的代理人；（3）以公民代理形式变相从事上述代理活动。其合法经营范围应严格限定于非诉讼法律事务，例如：解答法律询问、代写诉讼文书、审查合同、出具咨询意见、参与非诉讼谈判、调解、担任日常法律顾问等。
（三）执业地域：适度限定与分级管理
《律师法》虽然规定律师执业不受地域限制。但对于享受政策放宽取得资格的律师，需在其户籍所在地的县（区）申请执业。基层法律服务工作者则被明确限制不得代理“当事人任何一方均不在本辖区内”的诉讼案件，其“辖区”指县级行政区划。
社会法律咨询服务机构的活动范围应限定于其名称中所载的“设区的市”的行政区划范围内。由于其业务被限定于非诉讼领域，服务对象则不必强制要求位于本辖区，但其主要的经营场所、从业人员和业务活动中心应位于该市辖区内。这既保证了监管的便利性，又兼顾了互联网时代服务的灵活性。
（四）从业人员：资格要求与品行审查
法律服务的水准高度依赖于从业人员的素质。必须设定基本的从业门槛。
按照现行规定，申请成为基层法律服务工作者，通常要求法律专业专科或本科以上学历，并通过省级司法行政机关组织的考试，且需实习一年。律师的学历和实习要求更为严格。两者均将“品行良好”作为核心条件。
建议社会法律咨询服务机构的从业人员应同时满足以下条件：（1）学历要求——具备高等院校法律专业专科及以上学历；（2）品行要求——出具无犯罪记录证明，并承诺品行良好；（3）专业培训——非法律专业专科及以上学历者，必须接受不少于6个月的法律知识培训，可以委托高等院校或者当地基层法律服务工作者协会实施，并考核合格。曾因故意犯罪受过刑事处罚，或被开除公职、被吊销律师、公证员、基层法律服务工作者执业证书的人员，不得从事法律咨询服务工作。
（五）设立条件：强化主体责任与风险抵御能力
机构的设立形式与资本要求，关系到其责任承担能力和客户权益保障。建议组织形式允许采用普通合伙企业、有限责任公司或股份有限公司形式。
鉴于公司的有限责任特性，为防范机构因服务质量问题给客户造成损失后无力赔偿，建议对采用公司形式的机构设定最低注册资本要求，例如100万元人民币，且在公司成立时实缴资本不得低于30万元。对于普通合伙企业，由于合伙人承担无限连带责任，本身已构成较强的风险约束，可不对其资本作硬性要求，但应强化合伙人的资格审核。
机构的法定代表人、执行事务合伙人，必须符合前述从业人员的资格条件。
（六）日常监管：构建司法行政与市场监管的协同机制
明确监管主体与职责分工，是确保制度落地的保障。应建立以司法行政部门为主导、市场监督管理部门协同配合的监管格局。
备案制建议：确立“工商登记+司法备案”的双重准入机制。机构在取得市场监督管理部门颁发的营业执照后，必须向其注册地所在的县级司法行政部门申请备案，提交包括从业人员资格证明、注册资本实缴证明、经营场所证明等在内的材料，经核查通过并取得备案证明后，方可开展经营活动。备案信息应向社会公示。
司法行政部门负责：从业人员岗前培训的组织与监督；对机构从事负面清单禁止业务（如诉讼代理）的行为进行查处；对机构冒用律师事务所、律师、基层法律服务所及工作者名义开展业务的行为进行查处。
市场监督管理部门负责：对机构的登记事项、广告宣传、价格行为、不正当竞争等一般性经营行为进行监督管理。
信息共享与执法联动：建立司法行政部门与市场监管、公安等部门之间的信息共享平台和联合执法机制，形成监管合力。
本文所提出的治理路径，核心在于承认其商事主体地位的同时，强调其提供服务的特殊属性，从而施加必要的、差异化的监管。通过名称标准化实现身份明晰，通过负面清单划定行为边界，通过地域限定便于属地管理，通过人员资格化提升专业水准，通过设立条件实质化强化责任能力，最终通过司法行政与市场监管的协同实现全程监管。这一系列制度设计环环相扣，旨在引导社会法律咨询服务机构从“野蛮生长”走向“规范发展”，使其真正成为我国多元化法律服务体系中一支有益的、可信赖的补充力量，共同服务于全面依法治国。
作者介绍
刘涛 • 律师
湖北楚尚律师事务所创始合伙人，中国政法大学刑法学硕士，湖北省律师协会行政法专业委员会委员，2010年获准律师执业，具有基层法院到最高法院的案件代理经历，在刑事辩护方面取得的业绩较为突出，被湖北省律师协会评定为刑事专业律师，代理的刑事案件荣获湖北省律师协会首届三十佳不起诉辩护典型案例，擅长刑事辩护，刑事控告，刑事追债。
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