私拆承重墙，赔钱、罚款、坐牢就完事了吗？

日前，黑龙江省哈尔滨市利民学苑小区发生一起租户私拆承重墙事件，公安机关已对4名相关责任人采取刑事强制措施。[1]对于装修人、装饰装修企业的相关人员应当承担什么法律责任，现行法律、行政法规规定如下。

1、一般规定——《建筑法》

第四十九条 涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。第七十条 违反本法规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程擅自施工的，责令改正，处以罚款；造成损失的，承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2、民事责任——《民法典》

第一千一百六十七条  侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。

3、行政责任——《建设工程质量管理条例》

第六十九条第一款 违反本条例规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款；房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。

4、刑事责任——《刑法》

第一百一十五条 放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。过失犯前款罪的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

追责固然重要，但更重要的是如何惩前毖后。笔者认为，应该深刻反思现行住宅室内装饰装修的乱象，完善法规，健全制度。

乱象之一：资质管理混乱

在国家层面，我国室内装饰的资质主管部门经历了国家轻工业部、中国轻工总会（国务院原直属事业单位）、国家轻工业局（原国家经济贸易委员会管理的国家局）再到中国室内装饰协会（社会团体法人）的演变。[2]同时并存建设行政主管部门颁发《建筑业企业资质证书》的管理体制。[3]

资质、资格管理工作的对象是室内装饰设计单位和施工企业及有关经理人员。1990年国家轻工业部、国家技术监督局《室内装饰设计单位、施工企业管理规定》将室内装饰工程设计单位按其资质分为甲、乙、丙、丁四级，将室内装饰施工企业按其技术资质分为甲、乙、丙、丁四级，丁级又分为一、二两等。[4]2003年中国室内装饰协会《中国室内装饰企业评价管理办法》（2003年6月1日起施行）将室内装饰企业设计资质分为甲、乙、丙三级，将室内装饰企业施工资质分为甲、乙、丙、丁四级。[5]

1990年中国轻工总会《室内装饰设计单位、施工企业管理规定》、1996年中国轻工总会《全国室内装饰行业管理暂行规定》、1997年建设部《家庭居室装饰装修管理试行办法》、1997年中国轻工总会《全国室内装饰行业家庭装饰管理办法》均规定，从事家庭装饰活动的设计单位、施工企业，必须持有室内装饰行业主管部门颁发的设计单位、施工企业资质证书，在资质等级许可的范围内承接室内装饰工程，从事室内装饰经营。[6][7][8][9]

2002年11月1日，国务院取消了包括室内装饰行业企业资质审查、建筑装饰资质审查在内的789项行政审批项目。[10]

根据2004年7月1日起施的《行政许可法》第十五条之规定，部门规章无权设定行政许可，当然就更不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。因此，在国务院取消上述行政审批项目之后，1990年中国轻工总会《室内装饰设计单位、施工企业管理规定》、1996年中国轻工总会《全国室内装饰行业管理暂行规定》、1997年建设部《家庭居室装饰装修管理试行办法》、1997年中国轻工总会《全国室内装饰行业家庭装饰管理办法》中关于室内装饰行业企业资质的行政审批都应当废止，但至今仍未废止。而且，2002年原建设部制定的部门规章《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110号，住房和城乡建设部令第9号修正，简称2002年新规）第二十二条、第二十三条规定：“承接住宅室内装饰装修工程的装饰装修企业，必须经建设行政主管部门资质审查，取得相应的建筑业企业资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。装修人委托企业承接其装饰装修工程的，应当选择具有相应资质等级的装饰装修企业。”至于《中国室内装饰企业评价管理办法》，属于社会团体法人制定的行业管理规范，不具备法律上的强制约束力，属于行业自治的范畴。

从加强管理，保障人民财产安全的角度来说，笔者完全赞同建设部的2002新规。但是，从上位法依据或者制定权来源来讲，2002年新规值得商榷。首先，现行有效的《国务院批复通知》（国办通〔1992〕31号）明确指出，建筑装饰业由建设部管理，建筑装饰工程止于墙壁六面的处理，不再向室内装饰空间延伸；室内装饰业侧重于室内装饰用品的成套供应、环境设计和空间处理（其中包括室内装修装饰工程的设计与施工）以及室内用品的陈设布置，由轻工业部（已演变为社会团体法人中国轻工业联合会，笔者注）管理，并不在建设部的职能范围内。这也正好符合国务院取消行政审批的精神。其次，2002新规本身可能存在矛盾之处。比如，2002年新规第九条规定：“装修人经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案变动建筑主体和承重结构的，或者装修活动涉及本办法第六条、第七条、第八条内容的，必须委托具有相应资质的装饰装修企业承担。”那么，是否可以理解为如果装修活动不涉及变动建筑主体和承重结构，或者装修活动不涉及本办法第六条、第七条、第八条内容，就不是必须委托具有相应资质的装饰装修企业承担呢？如果可以这么理解，那么2002年新规第二十二条、第二十三条又何必强求承接住宅室内装饰装修工程的装饰装修企业必须取得相应的建筑业企业资质证书，委托企业承接其装饰装修工程时应当选择具有相应资质等级的装饰装修企业呢？是否还可以得出第三种解释，委托个人承接装饰装修，就可以逃避资质要求呢？  

乱象之二：施工管理混乱

《住宅室内装饰装修管理办法》第十三条规定：“装修人在住宅室内装饰装修工程开工前，应当向物业管理企业或者房屋管理机构（以下简称物业管理单位）申报登记。非业主的住宅使用人对住宅室内进行装饰装修，应当取得业主的书面同意。”第十六条第一款规定：“装修人，或者装修人和装饰装修企业，应当与物业管理单位签订住宅室内装饰装修管理服务协议。”第十七条规定：“物业管理单位应当按照住宅室内装饰装修管理服务协议实施管理，发现装修人或者装饰装修企业有本办法第五条行为的，或者未经有关部门批准实施本办法第六条所列行为的，或者有违反本办法第七条、第八条、第九条规定行为的，应当立即制止；已造成事实后果或者拒不改正的，应当及时报告有关部门依法处理。对装修人或者装饰装修企业违反住宅室内装饰装修管理服务协议的，追究违约责任。”第十八条规定：“有关部门接到物业管理单位关于装修人或者装饰装修企业有违反本办法行为的报告后，应当及时到现场检查核实，依法处理。”

笔者认为，这几条规定也值得商榷。

首先，《物业管理条例》（2018修订）第四十五条、第五十二条规定：“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。业主需要装饰装修房屋的，应当事先告知物业服务企业。物业服务企业应当将房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项告知业主。”由此可见，行政法规并没有要求物业服务企业应当与装修人、装饰装修企业签订住宅室内装饰装修管理服务协议，并根据协议进行管理。利益与责任同在。从民事法律的角度来看，物业服务企业在该协议中并没有经济利益，却要承担管理义务，明显不对等，可能会变相导致物业服务企业向装修人或者装饰装修企业索取非法利益。否则，物业服务企业出于“不得罪业主、少管闲事”等考虑，没有动力无偿承担管理义务。况且，并不是所有的住宅小区都有物业服务企业提供服务。

其次，建设部《关于建筑装饰装修归口管理问题的复函》（建建函〔2000〕181号）明确，住宅建成后住户室内装饰，其主要属性是建筑装修装饰，因此家庭居室装修装饰由地方建设行政主管部门管理。住房和城乡建设部《关于进一步加强住宅装饰装修管理的通知》（建质〔2008〕133号）】也强调，要坚持完善装修开工申报制度，各级建设主管部门要会同有关部门，切实加强住宅装饰装修过程中的监督巡查，发现未经批准擅自开工、不按装修方案施工或破坏房屋结构行为的，责令立即整改。由此可知，住宅室内装饰装修开工申报、施工管理，属于地方建设行政主管部门的法定职责，不得自行减轻或者转嫁。

因此，笔者认为《住宅室内装饰装修管理办法》的上述规定涉嫌违反《立法法》第九十一条第二款规定，[11]增加了物业服务企业的义务，减轻了主管部门的责任，一定程度上导致了违法施工现象难以得到有效监管。

资质管理、施工管理乱象还引发了其他纠纷处理的尺度不统一。比如，最高人民法院（2014）民申字第938号民事裁定书认为，《建筑法》并未要求从事室内装修装饰施工，必须具备相应的施工资质。但是，在因住宅室内装饰装修活动引发的提供劳务者受害责任纠纷民事案件中，诸多地方法院会以装修人（业主）没有委托有资质的装修公司进行装修，因而存在选任过错为由判决装修人（业主）承担赔偿责任。[12]在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2003〕20号）第十一条废止之前，还有大量判决装修人（业主）承担连带赔偿责任的案例。更有严重者，在发生了重大伤亡事故的案件中，行为人涉嫌重大责任事故罪的原因就包括了委托没有资质的装饰装修企业进行装修。[13]

依法追究哈尔滨私拆承重墙事件相关人员的法律责任之后，并不能就此完事。笔者认为，行政主管部门应该完善顶层设计，全面清理关于室内装饰装修的规范性文件，由国务院制定行政法规对各类装饰装修活动予以规范，为装饰装修活动中的各类主体提供科学、权威的指引，才能有效预防更多的类似事件发生。

[1]“哈尔滨私拆承重墙4名相关责任人已被采取刑事强制措施，新华网http://m.news.cn/2023-05/09/c_1129600649.htm”。

[2]《国务院批复通知》（国办通〔1992〕31号）、国务院办公厅《关于印发中国轻工总会机构组建方案的通知》（国办发〔1993〕58号）、国务院《关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔1998〕6号）、国务院办公厅《关于印发国家轻工业局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕53号）、国家经贸委《关于转发国家轻工业局<关于加强全国室内装饰行业管理工作的意见>的通知》（1999年3月17日）、国家经济贸易委员会《关于委托中国室内装饰协会承担全国室内装饰行业资质审查、颁发证书工作的通知》（国经贸产业〔2001〕297号）。
[3]《家庭居室装饰装修管理试行办法》（建设部，1997年6月4日）第六条第一款 凡承接家庭居室装饰装修工程的单位，应当持有建设行政主管部门颁发的具有建筑装饰装修工程承包范围的《建筑业企业资质证书》。
[4]《室内装饰设计单位、施工企业管理规定》第十条 设计单位、施工企业的资质等级实行分级审批。属国务院有关主管部门的设计单位、施工企业的甲级资质，由国务院有关主管部门审查送轻工业部审批。乙级、丙级、丁级资质，由国务院有关主管理部门审批。属地方的设计单位、施工企业甲级资质由省、 自治区、直辖市、计划单列市的室内装饰行业主管部门审查送轻工业部审批；乙级、丙级资质，由市（地）行业主管部门审查送省级行业主管部门审批，并送轻工业部备案；丁级资质，直接由市（地）行业主管部门审批，送省级行业主管部门无资质等级证书和营业执照和施工企业和设计单位，一律不准开业。
[5]“中国室内装饰企业评价管理办法，中国室内装饰协会http://www.cida.org.cn/a/62de082612feb41085b10b79，2018-09-05”第七条  室内装饰企业设计资质分为甲、乙、丙三级，施工资质分为甲、乙、丙、丁四级。
[6]《室内装饰设计单位、施工企业管理规定》第五条  为确保装饰企业合法经营室内装饰业务，凡属室内装饰设计单位和施工企业，均需按照本规定进行资质审查，确定等级及营业范围。
[7]《全国室内装饰行业管理暂行规定》（轻总室〔1996〕4号，中国轻工总会，1996年9月13日）第七条 凡从事室内装饰活动的设计单位和施工企业，都必须按原轻工业部和国家技术监督局联合发布的《全国室内装饰设计单位、施工企业管理规定》的要求，申请办理资质等级证书，并到工商行政管理部门注册登记，领取营业执照；在资质等级许可的范围内承接室内装饰工程，从事室内装饰经营。无资质等级证书和营业执照的企业，不得承接室内装饰工程和从事室内装饰经营活动。取得室内装饰资质等级证书的单位和企业，必须按期接受发证部门的资质复查和年检，逾期不接受资质复查和年检的，资质证书将被公布失效。
[8]同引注[3]。
[9]《全国室内装饰行业家庭装饰管理办法》（中国轻工总会，1997年8月8日）第5条  从事家庭装饰活动的设计单位、施工企业，必须持有室内装饰行业主管部门颁发的设计单位、施工企业资质证书。
[10]《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）。
[11]《立法法》第九十一条第二款  部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
[12]山东省威海市中级人民法院(2023)鲁10民终913号民事判决书、辽宁省大连市中级人民法院(2022)辽02民终10362号民事判决书、山东省德州市中级人民法院(2022)鲁14民终3876号民事判决书。

[13]江西省萍乡市安源区人民法院(2016)赣0302刑初448号刑事判决书、福建省泉州市丰泽区人民法院(2016)闽0503刑初557号刑事附带民事判决书。

中国政法大学法学硕士，湖北楚尚律师事务所高级合伙人，2009年开始从事律师职业，爱好关注并思考相关实务难点。