浅谈全民所有制企业的法律定位

在日常生产和生活中，我们会跟各式各类的民事主体，如自然人、公司、企事业单位等产生交集、发生交往。其中全民所有制企业是目前比较少见的企业类型，但其在国企改革的过程中曾经占据过非常重要的主体地位，也代表着一定时期的国企业改革的成果。

随着国有企业公司制改革的推进，全民所有制企业大多被公司制、股份制企业所取代。本文简单介绍全民所有制企业的特点、发展过程，以及目前全民所有制企业面目前在法律适用上的困境。

一、全民所有制企业的特点

根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《全民所有制工业企业法》），我们日常所称的全民所有制企业，其全称应为全民所有制工业企业。
全民所有制企业有如下一些特点：

1）全民所有制企业以所有权和经营权分离为原则。全民所有制企业资产所有权仍然属于全民所有，企业享有的占有、使用和处分权利存在着先天的制度缺陷。

2）全民所有制企业是以厂长（经理）负责制及职工和职工代表大会为治理结构，厂长（经理）是企业决策的核心。

3）全民所有制企业在与政府的关系中更为密切。在保证企业经营管理自主权的前提下，政府有关部门有权对企业进行监督、协调企业与其他单位关系、办好与企业有关的公共福利事业。

二、全民所有制企业产生及发展

1、全民所有制企业的产生
国有企业属于全民所有，为了处理国家和企业之间的关系、解决大锅饭问题，20世纪70年代末我国开始探索国有企业改革的路径。在早期“摸着石头过河”的过程中，所有权与经营权相分离的全民所有制企业成为改革的主流方向。1986年颁布实施的《民法通则》中企业法人仅包括全民所有制企业、集体所有制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。此时全民所有制企业、集体所有制企业是国民经济中的主流经济组织形态。1988年颁布的《全民所有制工业企业法》，对全民所有制企业的具体制度进行细化。

2、全民所有制企业的发展
1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要继续贯彻《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，把企业的各项权利和责任不折不扣地落到实处，同时也提出国有大中型企业实行公司制，进行现代企业制度的探索。

3、全民所有制企业的公司制改革
1999年9月，中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确了国企改革的方向，对国有大中型企业实行规范的公司制改革。

截至2021年年底，我国国有企业公司制改革基本完成，中央党政机关和直属事业单位所管理企业中公司制企业占比97.7%，地方国有企业中公司制企业占比达到99.9%。如今，未进行公司制改造的国有企业数量已近寥寥。

三、目前全民所有制企业的法规政策适用

1、《民法典》
2020年颁布的《民法典》是目前保护民事主体合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序最基本的法律。《民法典》将民事主体分为自然人、法人和非法人组织，其中对法人的分类如下图：

从《民法典》的分类看，营利法人的描述中“其他”和“等”两词内涵丰富，可解释的范围也较大，似乎将全民所有制企业归入“其他企业法人”或“等”的范围均可。但另一方面《民法典》76-86条在营利法人权力机构、执行机构、监督机构等方面的描述上，与《公司法》一致，将营利法人实际上是约等于公司法人。

2、其他法律法规
1988年颁布的《全民所有制工业企业法》，经2009年修订过后目前仍然有效。涉及全民所有制企业的其他法律法规还有如《企业国有资产法》、《企业破产法》、《企业债券管理条例》等。但从法律法规的内容看，越是颁布时间较晚的如《企业国有资产法》、《企业破产法》，在对企业组织结构上的描述与《公司法》一致，也与全民所有制企业形态的逐渐退场相呼应。

3、其他政策性文件
2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出主要目标，到2020年国有企业公司制改革基本完成。同时指出分类推进国有企业改革：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；推进公益类国有企业改革。

根据该意见，国有企业将分为商业类国有企业及公益类国有企业，对于商业类国有企业要实行公司制股份制改革，对于公益类国有企业采取什么制度暂未明确。

4、发展方向
基于国有企业分类制改革的要求，有学者认为，可以考虑将仍然存续的全民所有制企业纳入公益类国有企业，以更好的实现政府的社会公共服务职能。

根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。该类企业主要指其产品关系到国民经济发展、企业没有自主定价权、企业的社会效益高于经济效益的企业，并且仍然保留全民所有制企业的身份，如“中国烟草总公司”。综上所述，对于因为各种原因至今尚未进行公司制改革的全民所有制企业，有如下建议：第一，对于其中符合公益类国有企业条件的，可确定为公益类国有企业，保留全民所有制的企业性质；对于不符合的尽早进行公司制改制。第二，相关法律及政策对全民所有制企业仍然归属于营利法人应该予以明确，为其法律的适用上指明方向、排除障碍，避免出现在法律上无所适从的情况。