楚尚律所 | 过程性行政行为可诉性的司法实践
一、普遍认识:哪些过程性行政行为不可诉?
《治安管理处罚法》中规定公安机关的“立案调查行为”
房屋征收补偿中对房地产价值评估的“中间事实行为”
行政处罚中作出《行政处罚告知书》的“通知告知行为”
行政决策中行政机关作出初步意见的“意志显露行为”
二、案例指导:第69号指导案例确立的司法裁判规则
指导案例69号:王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案(最高人民法院审判委员会讨论通过2016年9月19日发布)
基本案情
原告儿子在工作中因遇交通事故死亡,因事故无法查清,交警大队依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定出具《道路交通事故证明》,而后原告以此向被告人社局申请工伤认定,被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由,作出《工伤认定时限中止通知书》(以下简称《中止通知》),而后原告提出恢复工伤认定申请,而被告并没有恢复,遂原告提起了行政诉讼。
裁判结果
一审法院判决,撤销被告《中止通知》。而后被告提起了上诉后又递交撤回上诉申请书。二审法院裁定准许胜诉人撤回上诉。一审判决已发生法律效力。
裁判要点
权利人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益,对其权利义务产生明显的实际影响,且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,而对该程序性行政行为提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。
本判决被最高院确定为指导案例,丰富了“行政行为”的内涵,践行了《行政诉讼法》修改后保障公民合法权益的立法目的,并进一步确立相对更容易适用的裁判规则。该裁判规则,既突破了以往对司法实践中对过程性行政行为不可诉的一般认识,也是对公民普遍法律认知与司法权威信仰的正确回应,允许中止通知独立进入诉讼接受司法审查。
69号指导案例确立了过程性行政行为的可诉标准——明显的权利义务实际影响+无法起诉相关实体行政行为,但该判断标准仍有缺憾:
三、标准探讨:权利义务实质性影响的具体含义
第一,该过程性行政行为直接具有了实体上的终局性,依照程序规范或者常理,行政机关不会再作出下一步的行政行为,权利人也无法通过对相关实体行政行为提起诉讼来获得救济,该行为直接导致相对人无法获得相应的权利或权利的减损、义务的增加。
第二,该过程性行政行为尽管没有实体上的终局性,但该行为具有实体上权益义务影响上的明显趋向,且这种影响是重大的,不可逆的。
第三,该过程性行政行为不具有实体上的终局性,也不具备明显的权利义务影响趋向性,但该过程性行为直接或者间接排除了相对人通过该行政行为及时获得救济的权利,从而导致程序性终局。
四、司法实践:涉及《工伤认定中止通知书》胜诉案例
本案的基本事实如下:
本案中有以下几个应当考虑的问题:
基于以上考虑,我们做出了以下判断:
人社局作出了《工伤认定中止通知书》的行为是否可诉?是否合法?
社会保险行政部门只有在受伤职工与企业之间劳动关系存在争议且无法确认,已履行告知义务且当事人已就劳动关系争议申请仲裁或者提起民事诉讼的情况下,方可作出工伤认定中止决定并通知当事人
本案中,被告市人社局作出工伤认定中止决定,其后原告黄某并未选择提起劳动争议仲裁或向司法部门提起劳动争议诉讼,导致工伤认定申请事项进入无限制等待的状态,对原告黄某的权利产生了实质影响
原告黄某在案件审理过程中亦明确表明其观点,认为即使其为超过法定退休年龄的进城务工农民,被告市人社局也可以直接作出认定工伤的决定。对此,是否应当以存在劳动关系为前提,亦属于被告市人社局应当认定及考量的事项
本案中,受伤职工与用人单位之间就是否存在劳动关系存在争议,但双方均不主动提起劳动仲裁或者提起民事诉讼,造成程序上的僵局。在此情况下,被告市人社局不应采用中止工伤认定程序的方式消极等待打破僵局,而应积极全面履职,就现有的证据和材料作出认定或者不予认定工伤的结论
通过该份判决,我们能够得到的结论:
宋烁:《论程序行政行为的可诉标准》,载《行政法学研究》,2018年第4期。.
参见最高人民法院关于发布第 14 批指导性案例的通知 (法〔2016〕311号) 。
朱芒:《论指导性案例的内容构成》,载《中国社会科学》2017年第4期。
参见王菁,宋超:《过程性行政行为的可诉性考量》,载《南通大学学报(社会科学版)》2019年第4期。
《工伤保险条例》第二十条第三款:“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的,在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间,作出工伤认定决定的时限中止。”
《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,发现劳动关系存在争议且无法确认的,应当告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间,作出工伤认定决定的时限中止,并书面通知申请工伤认定的当事人。“
————作者介绍————
刘腾 • 律师
武汉大学法学硕士,在求学与工作期间对行政法领域、立法法领域以及司法制度有较深研究,多次参与湖北省人大立法调研项目,包括交通领域立法,国家安全领域立法,两型社会评估等。
从事律师职业以来,已经参与或者独立办理多起典型案件,具有基层法院到最高法院的完整办案经历,积累了较为丰富的诉讼经验。
代表案例:
黄某诉某市人社局工伤保险资格认定案
彭某帮信罪不起诉案
尹某故意伤害无罪案
范某某债权人撤销权案
湖北省高院姜某某间借贷提审案
湖北省高院某采矿权转让合同纠纷案指令再审案
最高法院苏某某诉商务部不履行法定职责案