解读 | 2021年最新《人民检察院行政诉讼监督规则》

2021年8月25日最高检发布修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》，行政检察工作是“四大检察”重要组成部分，是检察机关一项重要法律监督职能；强化和规范行政检察是新时代检察机关法律监督工作的重要内容，也是促进提升国家治理现代化水平，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要途径。近年来，全国检察机关行政检察部门坚持以人民为中心，加强精准监督、“穿透式”监督，发挥“一手托两家”作用，着力解决行政程序空转等突出问题，推动行政争议实质性化解，促进案结事了政和。前不久，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确强调全面深化行政检察监督。为更好践行习近平法治思想，认真落实党中央部署要求，及时满足新时代人民群众法治新需求，最高检修订了《人民检察院行政诉讼监督规则》，将于9月1日正式实施。

#1 法治建设、司法改革所带来的转变

民主与公正：从“法治理念”到“立法目的”的深刻转变
随着我国法治的发展，人民群众对民主、公平、正义等方面的需求在行政检察工作中日益凸显，近年来行政诉讼监督案件呈现出数量持续上升、类型分布广泛多样、矛盾集中突出、息诉化解难度大等特点。“司法民主”“司法公正”等法治理念深入人心的同时，也应当落实到具体的“法律建设”当中，进一步来说，依法保障当事人申请监督的权利，努力解决“诉讼程序空转”等人民群众反映强烈的突出问题是《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（简称“《试行规则》”）立法目的的重要体现。

规范上的历史转变：从“无”到“有”，从“粗”到“精”
2014年，我国启动司法体制改革， 2018年的“监察体制改革”，使检察机关的职能发生了巨大改变的同时，检察机关作为“我国法律监督机关”的宪法定位也受到了学术上、实践上的重新审视。与此同时，“司法民主”“司法公正”“司法公开”等理念在我国法治进程当中逐渐受到国家与社会的重视。“四大检察”“十大业务”是检察机关履行法律监督职能的基本范围。其中，相较于“民事检察”“刑事检察”而言，行政监督受制于现实法治环境，发展相对缓慢。在诸多因素的强力推动与影响之下，检察机关对“行政诉讼监督”做出了一系列的法治探索与建设。
2016年4月15日，最高人民检察院公布实施了《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》。这也是司法改革以来，检察机关对其“法律监督职能”制度性构建与实践的重要体现。但从规范意义上讲，《试行规则》在诸多方面都有所欠缺，甚至一些关键性的制度，直接引用“民事监督规则”当中的一套规范，可见当时《试行规则》的颁布实施，仅仅是在“法律体系”当中填补了空缺，避免无法可依的尴尬境况。
2020年10 月20 日，最高检颁布实施《人民检察院审查案件听证工作规定》，对“四大检察”做了较为全面的“案件公开审查”的规定，这对“行政诉讼监督”是基础性的制度补充。
2021年8月25日，最高人民检察院对过去的“试行规则”进行了修改，并颁布了《人民检察院行政诉讼监督规则》（简称《规则》），于2021年9月1日开始实施。
《规则》的内容从《试行规则》的“七章三十七条”规定增加到了“十章一百三十七条”规定。其中增加了“回避”“受理”“对行政案件执行活动的监督”“案件管理”四个章节，对“案件审查”的规定从过去的仅“四条”法律条文直接扩增到了“五节四十三条”。暂不论当前新《规则》法条具体内容的规范意义，但至少可以断定过去的《试行规则》对于行政诉讼监督过程中最为关键的“案件审查”过程的规定是极为“简略”的，实务当中，存在实施落实上的困难，程序适用上的随意，监督效果上的落差等诸多问题。

总体来看，16年的“试行规则”让我国“行政诉讼监督”从“无法可依”到“依法监督”，而五年之后的修改，让“行政诉讼监督”制度从“粗简”走向“精细”。

#2 《人民检察院行政诉讼监督规则》系统性、针对性和可操作性的提升

系统性构建
从《规则》总体的章节构成来看，《规则》对于行政诉讼监督制度作出了更加全面、完备的设计。具体体现在三个方面：一，对部分基础配套措施的填补，包括回避制度、案件受理制度、案件管理制度等；二，对于行政诉讼监督范围的扩充，包括对行政案件执行活动的监督等；三，对案件监督程序与方式的完善，包括受理与不受理案件的基本要求、不予受理案件的程序保障，“出席法庭”的监督方式，简易程序的适用等。
这些措施与程序的设计，一方面加强了检察机关对行政权、审判权的法律监督权能，另一方面是对行政检察程序的进一步规范与保障。对行政诉讼监督有着程序上与实体上的双重意义。也是对落实“实质监督”防止“程序空转”的整体性完善。
针对性加强
相较于过去的“试行”规则，新《规则》最大的变化即在于“案件审查”的细化。对“案件审查”的相关规范从过去的仅“四条”直接扩增到了“五节四十三条”，具体包括“一般规定”“调查核实”“听证”“建议案件办理”“中止审查和终结审查”五个部分的内容。解决疑案、化解矛盾、防止缠诉的关键点在于案件的“审查”，很多行政案件的矛盾产生于“行政决策”“司法审判”以及“案件审查”当中，因此《规定》也以同样的“决策”方式，具有针对性的设计了一套“案件审查”机制，以解决行政申诉案件当中最为棘手的症结。
其中值得一提的是“听证”制度的运用与规范。“检察听证”制度的目的在于，将检察工作业务公开化，把案件的各方利益主体拉到同一个“时空”下，面对面地进行深入沟通，并邀请人民监督员以及社会公众对案件的疑点、难点提供建议，与此同时对检察权、审判权、行政权进行公民监督。这种集中“审理”、“交流”，并“公开”案件，接收监督的听证程序，是保证案件公正，提高司法公信力，加快案件办理效率，实质化解案件矛盾的良好机制。该“听证制度”发源于“司法审判”，繁荣于“行政领域”当中，如今全面推行于“法律监督”过程当中，是一次里程碑式的进步。
可操作性实施
新《规则》的实施，一方面是规范检察机的法律职权与办案过程，明确办案主体、办案权限与办案程序，另一方面行政诉讼监督的进行，也离不开当事人以及其他公民的共同参与，因此，对于案件当事人如何行使与保护自己的合法权利，对于其他公民如何有效的参与监督检察机关的公权力，也是《规则》修改应当考虑的问题。
从公民个人的角度来阐述，明确权利以及权利的行使方式，是提高法律法规范可操作性的基本逻辑。《规则》对其可操作性性有了十足的发展。第一，对于案件当事人来讲，案件当事人能通过何种途径申请行政监督，在哪些情况下能够申请行政监督，申请需要哪些必要的材料等作出了明确的规定。第二。对于案件以外的其他公民来说，《规则》构建的“检察听证”模式，保证了其他公民参与检察机关案件审查的基本建议权与监督权。

#3 我们能以此做什么？

深入案件、化解矛盾——作为本案的当事人、代理人
首先，对于行政申诉案件，应当保证在驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起或者发现原审判有严重的事实错误、法律错误、违法犯罪等足以推翻判决的情况六个月内提出。尤其是对于存在事实错误、法律错误甚至违法犯罪的情形，当事人应当通过申诉，激发检察机关的法律监督职能，通过检察机关乃至监察机关以达到对行政权、审判权监督的目的。
其次，申诉案件往往是复杂的，在与行政权、审判权的博弈当中，也往往会产生更多非纯粹法律性的问题，尽管《规则》从形式上已经改善了行政申诉案件的进展方式与过程。但对于案件的实质性解决，仍是关键重点。《规则》第二十五条规定：“第二十五条 当事人申请监督，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定委托代理人。”申诉案件当中，当事人委托代理人，尤其是具有专业能力的律师，对案件矛盾的最终化解是必不可少的，一方面“检察听证”制度的实施，给予了当事人以“重新审理案件”新的机会，在此过程当中，有新的“决定者”“建议者”“监督者”，作为原始案件最后的“审理”机会，应当做十足的准备，一个优秀的律师可以在申诉案件的审查当中直击矛盾本源，避免再一次无效的程序推进。第二，案件至此，所涉及的事实问题、法律矛盾会变得相对复杂，处理起来也非常棘手。当事人在行政权、审判权乃至检察权面前很难做到有足够的主动性。因此，既然法律给了当事人以法维权的手段，那么具有法律专业能力的律师也是可以利用法律武器再一次为案件找到一线生机。
最后，行政案件监督不一定以推翻与颠覆原行为为终点，其另一个目的在于争议的有效解决。行政过程、司法过程往往涉及到国家利益、社会利益以及其他个人利益的考量。有时候，争议的产生并不一定是孰对孰错，而是缺乏充分的沟通。通过行政诉讼监督程序，加强各方主体沟通，释法明理，对于难以回转的程序，及时展开司法救助也是同样重要的。在过去的司法实践当中，很多缠访、缠诉情况的出现，仅仅只是因为“公权力机关”过于地消极冷漠，而根本没有想过积极的解决问题，而这种情况在当前的法律规范之下有所改善。因此，作为案件的当事人，哪怕认为案件已经难以回转，如果认为自己的权益切实受到侵害，也应当积极诉诸检察机关，以寻求“抗诉”以外的解决方式维护权益。
参与监督、维护公正——作为案外的关切人、法律人
《规则》第六十八条规定：“人民检察院审查行政诉讼监督案件，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，可以召开听证会。”第六十九条规定：“人民检察院召开听证会，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者、律师等其他社会人士担任听证员。人民检察院应当邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督。”
这里笔者想说的是，我们作为法治社会的公民，或者是法律人，是有法律赋予的权利去监督国家的公权力的。有时候，我们可能是案件的“当事人”，但也可以成为案件的“决策者”，这是“民主法治”的直接体现方式之一。但目前该制度，仍然在建设当中，据笔者初步地了解，这种制度的形式仍大于实质，制度的切实落实，不仅仅在有完善的规范，仍在于掌握“权利”人的主动行使，让法具有另一面属于公民的生命力。因此作为公民、作为法律人，应当积极参与到法律实施的过程之中。

#4 对行政诉讼监督的进一步思考

笔者在此对于行政诉讼监督提出一些自己的问题：
1．相较于“民事监督”“刑事监督”而言，“行政监督”中由于有“行政权”的存在，监督过程一定更加困难，行政诉讼当中所存在的问题，可能在检察监督中仍会存在，如何对抗这种不对等的关系，《规则》可能难以实现，因此需要效力级别更高的法律加以规范。
2．诸多配套制度仍不完善，例如听证制度中听证必要性审查机制的缺失，公民监督权的保障不足，案件审查决策规范性不足等诸如此类的细节性程序保障仍需补充与完善。
3．行政诉讼监督当中，更容易出现行政公务人员渎职犯罪的情况。在行政诉讼监督过程当中，若检察机关发现此类情况，如何和国家监察机关做好程序上的衔接，也是亟待解决的问题。

刘腾 • 实习律师

全日制硕士研究生学历，武汉大学宪法学与行政法学专业法学硕士，在治学与工作期间，对于行政法领域、立法法领域以及司法制度有较深研究，多次参与过湖北省人大立法调研项目，包括交通领域立法，国家安全领域立法，两型社会评估等。

从事律师职业以来，已经参与处理多起行政、刑事以及民事案件，涉及黑恶犯罪、大型毒品犯罪、大型经济犯罪，以及高级人民法院、最高人民法院审理的行政诉讼案件等，积累了较为丰富的经验。