最高检发布耕地保护检察公益诉讼典型案例

1.河南省汤阴县人民检察院督促保护基本农田行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 耕地资源保护 跟进监督 裁执分离 

【要旨】

检察机关发现涉及耕地资源保护的监督线索，可以综合评估占用耕地面积、整改难度、行政机关履职情况等因素，以保护耕地资源为出发点，运用合理有效的监督方式开展监督，督促行政机关依法履职，提升监督效果，破解耕地“非粮化”整改难的问题。

【基本案情】

2019年10月，汤阴县甲农村专业合作社（以下简称甲合作社）未经批准在汤阴县宜沟镇段庄村南非法占用基本农田建设养殖场，占地面积2196平方米，养殖场对部分地面进行硬化，使基本农田丧失耕种条件，破坏耕地资源，损害社会公共利益。

【调查和督促履职】

2022年12月，河南省汤阴县人民检察院（以下简称汤阴县院）在开展监督活动中发现线索，汤阴县人民法院作出裁定后，汤阴县宜沟镇政府未依法履职，损害社会公共利益。依据《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条、河南省自然资源厅等九部门联合印发的《关于完善自然资源行政执法体制机制促进执法监管长效常治的实施意见（试行）》，宜沟镇政府负有辖区基本农田保护管理、组织实施执行拆除职责。2022年12月28日，汤阴县院依法对宜沟镇政府以行政公益诉讼立案。通过现场勘查，查阅行政机关处罚卷宗、询问证人等方式，依法查明：2021年3月10日，汤阴县自然资源局针对甲合作社作出行政处罚。因未履行处罚决定，汤阴县自然资源局于2021年6月3日向汤阴县人民法院申请强制执行。汤阴县人民法院裁定由属地宜沟镇政府组织实施拆除违建养殖场。截至2022年12月，该镇政府仍未执行，社会公共利益持续受到侵害。

汤阴县院与宜沟镇政府召开磋商座谈会，听取意见。宜沟镇政府对应由谁来组织实施、镇政府是否有强制拆除的权力存在较大争议。为厘清行政机关职能，汤阴县院邀请人大代表、政协委员召开公开听证会，并邀请自然资源局的特邀检察官助理参加。听证会上，特邀检察官助理就该案的行政处罚、申请强制执行的经过进行了介绍，对听证员提出的关于土地执法领域的问题进行了专业解答。听证员一致认为，宜沟镇政府负有辖区内基本农田保护管理职责。2022年12月30日，汤阴县院依法向该镇政府发出诉前检察建议，督促其执行法院裁定，依法履职，组织实施拆除违建养殖场。

检察建议发出后，汤阴县院持续跟进监督，但在法定期限内，该镇政府未回复检察建议且未采取有效措施对违建养殖场进行拆除，社会公共利益持续处于受侵害状态。

【诉讼过程】

2023年3月17日，汤阴县院向汤阴县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令宜沟镇人民政府依法全面履行基本农田保护管理职责。4月11日，汤阴县人民法院院长担任审判长开庭审理本案，汤阴县院检察长出庭履职。庭审中，汤阴县院、宜沟镇政府对属地政府是否具有基本农田保护管理职责、宜沟镇政府是否已全面履职等问题进行辩论。4月24日，汤阴县人民法院支持了检察机关的诉讼请求，判决宜沟镇政府在判决生效后二十日内履行职责。判决生效后，汤阴县院持续跟进，该镇政府对违建养殖场进行了拆除并完成复耕。

结合本案，汤阴县院对本县非法占用耕地的情况进行调研，撰写调研报告呈报县委、县政府主要领导后引起高度重视，成立了耕地“非粮化”专项治理督导工作组，督促复耕基本农田300余亩。

【典型意义】

检察机关立足耕地资源保护，充分发挥“四大检察”职能一体化的优势，有效衔接行政检察和公益诉讼检察职能，以“诉”的形式推进检察建议“刚性落地”，破解“裁执分离”难题，督促行政机关依法履职。坚持“诉源治理”，通过专题调研形成报告，及时向当地党委、政府汇报，凝聚多方合力治乱复耕，以检察能动履职保障耕地红线和粮食安全。

2.四川省南江县人民检察院督促整治违法占用耕地行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 耕地保护 监管职责争议 共同被告  

【要旨】

针对占用耕地从事生产经营存在行政处罚主体争议影响耕地保护问题，检察机关通过制发检察建议、提起行政公益诉讼等方式督促具有综合监管职责的基层人民政府、土地行政主管部门依法共同履职，有效解决耕地资源监管难题。

【基本案情】

四川省南江县地处秦巴山区腹地，素有“八山一水一分田”之称，人均耕地资源不足1.5亩。2019年至2022年，南江县长赤镇唐某某在未办理用地审批手续情况下，长期占用家庭承包的3.39亩耕地露天堆放砂石并对外销售，同村袁某某租用他人4.8亩承包耕地用于水泥制品的生产、堆放等，同时期该地共有类似占地行为13起，涉及耕地67.2亩。

【调查和督促履职】

2022年9月，四川省南江县人民检察院（以下简称南江县院）在开展耕地保护公益诉讼专项活动中发现唐某某、袁某某等人占地线索，并于2022年9月16日依法启动公益诉讼立案调查程序，经过实地走访、收集书证、现场勘验、委托第三方公司测绘等，查明唐某某、袁某某等人所占土地均为耕地以及该地共有类似占地行为13起，涉及耕地67.2亩。2022年9月26日，南江县院根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第七十七条以及《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（2012年）第四条第三款、第五十四条第二款等规定分别向长赤镇人民政府和南江县自然资源和规划局（以下简称南江县自规局）制发诉前检察建议，建议长赤镇人民政府履行属地政府监管职责，采取严格措施保护土地资源，制止非法占地行为；建议南江县自规局履行监督检查职责，依法查处违反土地管理法律、法规的占地行为。因新冠疫情、行政权力改革等客观原因，长赤镇人民政府、南江县自规局在制定整改方案后两次申请延期整改。

2022年底，《南江县赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》等文件对违反规定占用耕地建窑、建坟等行政处罚权力下放至乡镇（街道），但对“堆放砂石、水泥制品压占耕地”的情形由基层政府还是自规局行政处罚未明确规定，故长赤镇人民政府、南江县自规局收到检察建议后，就谁应履行行政处罚职责未达成共识，导致耕地被占问题在两个月以及后续延长整改期限内一直未解决。

【诉讼过程】

南江县院对整改情况评估后认为，南江县政府文件虽未明确占用耕地堆放砂石等违法情形的行政处罚主体，但根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、第七十七条以及《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（2012年）第四条第三款、第五十四条第二款等规定，长赤镇人民政府、南江县自规局依然应当履行各自综合监管职责，采取必要措施制止非法占地行为。2023年2月28日，由于在整改期限内未依法全面履职，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，南江县院将长赤镇人民政府、南江县自规局作为共同被告，依法向巴中市恩阳区人民法院（行政案件集中管辖法院）提起行政公益诉讼，请求判令长赤镇人民政府、南江县自规局共同履行对违法占地行为的监督管理职责。  

案件起诉后，法院召集公益诉讼起诉人与被告单位交换意见，经检察机关释法说理，长赤镇人民政府、南江县自规局认可了关于共同履职的起诉意见，成立联合工作组，制定《长赤镇依法拆除唐某某、袁某某等人违规占地经营工作方案》，并于2023年3月7日联合发出《责令限期拆除通知书》，要求当事人7日内拆除已硬化地面及器械，对被占耕地覆土复耕。2023年5月29日，经县农业农村局、自然资源和规划局、长赤镇人民政府联合验收，各当事人已拆除硬化地面及器械，案涉土地达到复垦标准。鉴于长赤镇人民政府、南江县自规局已依法全面履行职责，检察公益诉讼目的全部实现，经南江县院建议，法院于2023年6月6日作出终结诉讼裁定。

【典型意义】

耕地保护是一项系统性工作，需要多部门协同履职。实践中，部分地区因行政权力事项调整出现了行政处罚主体争议问题，从而导致违法占地经营等耕地“非农化”问题长期难以解决。检察机关依法履行公益诉讼办案职能，严格按照土地管理法等法律规定，将具有综合监管职责的基层人民政府、土地资源行政主管部门均认定为违法占地行为的监管主体，并通过制发诉前检察建议、提起行政公益诉讼的方式持续督促相关行政机关依法全面履职，查处违法占地经营行为，切实形成整改合力，避免因行政处罚主体争议影响耕地资源保护。

3.贵州省兴仁市人民检察院督促整治违法占用耕地行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 耕地资源保护 持续跟进监督 复垦复耕专项整治

【要旨】

针对企业违法占用耕地实施建设项目，行政机关对其行政处罚并移送追究刑事责任后，未督促违法企业按要求修复受损耕地的，检察机关通过持续跟进监督，依法提起行政公益诉讼，推动行政机关督促违法企业对违占耕地修复复垦。

【基本案情】

2018年以来，贵州省甲矿业有限公司兴顺煤矿（以下简称兴顺煤矿）在建设污水处理系统过程中，违法占用耕地68.89亩（含基本农田40.82亩），严重破坏耕地资源。

【调查和督促履职】

2021年4月30日，贵州省兴仁市人民检察院（以下简称兴仁市院）在办理凌某某涉嫌非法占用农用地罪一案中发现该线索。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第七十五条、第七十六条以及《中华人民共和国基本农田保护条例》第三十三条的规定，贵州省兴仁市自然资源局（以下简称市自然资源局）对辖区内耕地保护负有监督管理职责。同日，兴仁市院经初步调查，对市自然资源局以行政公益诉讼立案。兴仁市院通过现场勘查、无人机航拍取证、调取行政执法卷宗、询问相关证人等方式开展调查，查明兴顺煤矿未对破坏的耕地进行修复，市自然资源局未对其履行监管职责。

2021年5月11日，兴仁市院向市自然资源局制发诉前检察建议，建议该局依法责令兴顺煤矿对被其破坏的耕地进行修复治理，恢复种植条件，并对兴顺煤矿违法占地的行为进行查处。市自然资源局回复称，已责令兴顺煤矿立即停止违法行为，处以220.3384万元的罚款（已缴清），责成兴顺煤矿委托编制《兴顺煤矿拟建污水处理系统地质环境恢复治理实施方案》（以下简称《方案》），按方案要求开展恢复治理工作。

兴仁市院分别于2021年7月10日、10月15日、11月25日跟进监督整改情况，通过实地走访座谈、查阅整改材料，发现兴顺煤矿委托编制的《方案》，主要是矿山地质环境恢复治理，未按照《土地复垦技术标准（试行）》要求编制耕地复垦方案，兴顺煤矿在无监理机构的情况下自行组织施工且未通过验收，被破坏的耕地仍未得到有效修复，国家利益和社会公共利益仍持续受损。

【诉讼过程】

2021年12月30日，兴仁市院按照集中管辖相关规定，依法向兴义市人民法院提起行政公益诉讼，诉请判令：一、确认市自然资源局怠于履行监管职责的行为违法；二、责令市自然资源局依法继续履行监管职责，督促兴顺煤矿对其破坏的耕地进行修复治理。

案件审理过程中，市自然资源局督促兴顺煤矿于2022年1月委托编制《兴顺煤矿临时用地复垦方案报告书》，并按方案要求投入180余万元对被破坏的耕地进行了修复，复垦方量达73000m³。同年3月24日，贵州省地矿局、贵州省地质环境监测院的专家对兴顺煤矿土地复垦进行验收，出具了《兴顺煤矿复垦验收意见书》，确认被破坏的耕地已修复完毕，符合耕种条件。

2022年5月18日，兴仁市院向兴义市人民法院撤回继续履行监管职责的诉讼请求。6月24日，法院判决确认市自然资源局怠于履行对土地复垦的监督管理职责的行为违法，市自然资源局服判未上诉。

同年7月27日，兴仁市院针对市自然资源局在履行耕地保护管理职责方面存在的底数不清、情况不明、执法不规范、监管不到位，受损耕地复垦复耕工作未依法开展等监督管理漏洞，向市自然资源局发出社会治理检察建议，建议其依法开展耕地保护专项整治，建立健全耕地保护管理制度，完善执法检查监督制度。收到检察建议后，兴仁市自然资源局部署开展耕地保护专项整治工作，共排查出7063个耕地流出问题图斑，涉及耕地1.88万亩，并已依法督促违法行为人开展复垦复耕1.1万亩。

【典型意义】

检察机关紧盯被破坏耕地的修复治理，持续跟进监督，通过依法提起行政公益诉讼，推动行政机关督促违法企业对违占耕地复垦复耕。通过制发社会治理检察建议，推动专项整治，完善制度建设，实现耕地保护源头治理。

4.山东省菏泽市人民检察院诉王某等四人破坏耕地民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼 耕地资源保护  特邀检察官助理 诉源治理

【要旨】

针对耕地上私挖乱采严重破坏土地资源的行为，检察机关借助一体化办案机制提起民事公益诉讼，以“检察官﹢司法警察﹢技术人员”融合履职的立体化办案模式提高调查取证的精准度，并要求行为人履行复垦义务，及时恢复受损公益。

【基本案情】

2020年10月，河南商丘的王某与相邻山东单县高韦庄镇的王某某等三人达成土地买卖协议，约定由王某出资10万元购买王某某等所在村位于黄河故道村集体耕地里的土方用于填坑。自2020年10月底至12月，王某在未办理任何批准手续的情况下，组织车辆、人员在夜间从该土地上进行非法取土。后经单县自然资源和规划局委托鉴定，涉案土地全部为基本农田，采挖面积5740平方米，因非法取土造成土地的破坏程度为严重毁坏，生态修复费用为21万余元。

【调查和诉讼】

单县公安局以王某等人涉嫌非法占用农用地罪移送单县人民检察院（以下简称单县院）审查起诉，2021年12月30日，单县院因王某等人系初犯、偶犯，且有自首情节作出不起诉决定，并将案件线索移交菏泽市人民检察院（以下简称菏泽市院）。2022年1月21日，菏泽市院对王某等人破坏耕地违法行为以民事公益诉讼案立案，发挥一体化办案优势成立市县两级院联合办案组，围绕王某等人非法挖掘采土、耕作层受损等方面开展联合调查取证，查阅案件卷宗，调取土地现状证明，并采取“检察官﹢司法警察﹢技术人员”模式前往现场实地勘查，查明王某等人在未办理占用手续的情况下，造成基本农田严重破坏，相关刑事程序虽已处理终结，但涉案土地并未复垦，国家利益和社会公共利益仍持续处于受损状态。

2022年2月8日，菏泽市院在正义网发布公告，公告期满后没有适格主体提起诉讼。5月6日，菏泽市院依据山东省高级人民法院关于集中管辖的规定向济南铁路运输中级法院提起民事公益诉讼，诉请判令王某等四人对其破坏的耕地进行土地复垦，如不能履行，则承担土地复垦费用人民币21万余元。案件起诉后，王某等四人主动表示愿意尽最大努力尽快修复被破坏的耕地。7月21日，在法院的主持下，菏泽市院与王某等四人达成调解协议，由四人限期对被破坏的5740平方米耕地进行修复治理和土地复垦，恢复种植条件，并经主管部门验收，土地复垦及验收费用由四人自行承担；如未修复土地或未达到验收条件，四人连带承担生态修复费用21万余元，由有资质的机构代为修复。后经过司法公告，济南铁路运输中级法院于2022年9月13日作出民事调解书，对检察机关与王某等四人达成的调解协议予以司法确认。

为保障公益保护的及时、有效性，菏泽市院持续跟进监督，自然资源部门的特邀检察官助理参与案件办理，就土地修复的可能性、修复方案、完成时限及验收等事项进行充分讨论，并结合案件事实，从挖填平整、覆土配肥、作物种植等专业角度对四被告进行有针对性的指导。2023年3月28日，单县自然资源和规划局及高韦庄镇政府联合作出验收结论，被破坏耕地已回填复垦完毕，达到耕种条件。

针对办案中发现的其他土地被破坏问题及耕地保护监管漏洞，单县院于2022年5月10日向单县自然资源和规划局制发社会治理检察建议，建议其依法履职严查违法违规用地、强化协作配合、建立耕地保护机制。单县自然资源和规划局于2022年6月28日回复称已在全县范围内开展违法违规用地专项整治工作，整治违法违规占用耕地面积260余亩。

【典型意义】

检察机关在办理耕地保护案件中，践行“恢复性司法”理念，依托一体化办案机制优势，将司法警察、技术人员专业特长与检察官办案技能相结合，查明事实并固定证据，以提起民事公益诉讼的方式，要求行为人承担侵权责任，确保受损土地得到有效修复。同时注重做好司法办案“后半篇文章”，以点及面促进耕地保护系统治理。

5.河北省魏县人民检察院督促履行耕地耕作层剥离监管职责行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 土壤资源保护 耕作层剥离 专项整治

【要旨】

针对工程建设项目征占耕地未剥离优良耕作层，导致适合农作物生长的优质表土流失浪费问题，检察机关通过诉前检察建议，督促行政机关依法履职，落实优质耕作层土壤资源保护及再利用监管职责。

【基本案情】

魏县省道S349束馆至左权公路魏县绕城段改建工程自2022年9月开工，工程项目征收占用农用地，其中耕地在建设过程中未按照耕作层剥离相关规定和技术规范对所占用耕地耕作层进行剥离，造成土壤资源浪费，损害社会公共利益。

【调查和督促履职】

河北省魏县人民检察院（以下简称魏县院）在履行职责中发现本案线索。根据《中华人民共和国土地管理法》《河北省土地管理条例》的规定，魏县自然资源和规划局（以下简称县自规局）负有对优良耕作层剥离工作的管理和指导职责，魏县院遂于2023年4月19日对县自规局以行政公益诉讼立案。通过实地踏查，调取建设项目划拨决定书、土地出让合同，查看土地市场监测、监管系统，最终查明该项目占用农用地104.2公顷（其中耕地97.9公顷，含永久基本农田87.5公顷），施工单位未实施优良耕作层剥离，在耕地上直接堆覆砂石。

2023年4月28日，魏县院向县自规局制发诉前检察建议，建议其做好对省道S349改建工程占用耕地的耕作层剥离和再利用的监管工作；加强对建设项目管理人员的监督指导，规范剥离操作方法；建立长效监管机制，及时监督施工单位规范开展剥离工作。

县自规局收到检察建议后，聘请专业公司对该项目耕地耕作层采取“抢救性”剥离措施，共剥离耕作层10余公顷，获得优质表土30余万立方米，用于水田、梨园等高标准农田改造建设。其余80余公顷耕作层被覆盖硬化无法剥离，施工企业按剥离费用赔偿130万元，用于公共事业建设项目中的耕地耕作层剥离。同时，该局召集住建、环保、交通部门以及施工单位管理人员学习耕地耕作层保护相关法律法规和技术要求；在全县范围排查建设项目，通知未建项目负责人开工建设前须进行耕地耕作层剥离，要求8个未剥离耕作层的在建项目在规定时间内采取补救措施。

5月12日，县自规局回复魏县院称，涉案工程耕作层剥离工作已整改完毕。5月15日，魏县院组织相关部门召开座谈会，听取县自规局整改情况进展，聘请业务专家和第三方评估机构对该项目整改效果进行评估，并通过验收。会后，魏县院将案件办理情况以专题报告形式向当地党委、政府汇报，推动《魏县耕作层剥离再利用实施办法》出台，该实施办法目前已进入审批阶段。

【典型意义】

检察机关积极履行监督职能，将耕地保护延伸至土壤资源保护，聚焦占用耕地建设项目未落实耕作层剥离问题，开展公益诉讼检察监督。推动职能部门将剥离的优良耕作层土壤用于新开垦耕地以及劣质地或者其他耕地的土壤改良，优化土地资源配置。

6.湖南省郴州市苏仙区人民检察院督促退草还耕行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 耕地资源保护 诉源治理 助力乡村振兴

【要旨】

检察机关通过诉前检察建议督促属地政府和行政主管部门协同发力，聚焦违法违规侵占耕地问题，依法能动履职，推动退草还耕，形成耕地保护合力，共同守牢耕地保护红线和国家粮食安全底线。

【基本案情】

郴州市苏仙区飞天山镇（以下简称飞天山镇）历来为农业重镇。由于种植商业草皮成本低、效益高、利润大，自上世纪90年代开始，该镇开始发展草皮种植产业，种植面积达2.7万亩，成为远近闻名的“草皮镇”。2020年5月，郴州市人民政府要求苏仙区2020年底全面完成退草还耕工作，但飞天山镇和平村、高椅岭村等地仍存在占用耕地种植商业草皮的情况，造成几百亩耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。

【调查和督促履职】

2022年4月，湖南省郴州市苏仙区人民检察院（以下简称苏仙区院）实地走访飞天山镇查看耕地复耕情况时，发现部分村占用耕地种植商业草皮的问题线索。经初步调查，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，飞天山镇人民政府对辖区内土地负有保护、管理职责，苏仙区自然资源局对土地违法行为负有监督检查职责。5月22日，苏仙区院以行政公益诉讼对上述单位立案调查。经实地勘查、询问证人、咨询专业机构意见等，查明和平村、高椅岭村等地仍有800余亩耕地被占用于种植草皮，全年进行多轮种植，致使土地耕作层被破坏，土壤肥力下降，严重损害了国家土地资源，侵害国家利益和社会公共利益。

2022年6月9日，苏仙区院向飞天山镇人民政府、苏仙区自然资源局制发诉前检察建议，建议飞天山镇政府积极履行退草还耕的保护管理工作职责，会同自然资源等部门对和平村、高椅岭村等地种植草皮问题限期整改，恢复粮食作物种植，并对全镇违规占用耕地情况进行摸底排查，坚决遏制耕地“非农化”；建议区自然资源局积极采取有效措施清退耕地上的草皮，恢复耕地种植条件并加强辖区内村组耕地使用的监督检查。同日，苏仙区院联合飞天山镇政府、苏仙区自然资源局召开退草还耕整改工作推进会，商议制定耕地恢复方案并有计划推进耕地整改工作。

7月21日，飞天山镇政府、苏仙区自然资源局书面回复称，已依法组织工作人员进村沟通、宣传政策，雇请旋耕机对上述草皮田进行整治清退，并对清退后的地块采取增施肥料、复垦等措施使耕地恢复耕种条件。整改过程中，针对村民不配合、拒绝退草还耕的情况，办案检察官联合村镇干部多次上门走访、释法说理，成功说服两个村组共计131户村民退草还耕。经苏仙区院、苏仙区自然资源局实地踏查，案涉800余亩耕地全部实现复垦复耕。

2022年8月，苏仙区院对该案进行“回头看”时发现，村民不种草皮如何致富成为一大难题。为深化诉源治理，苏仙区院、飞天山镇政府就清退后续工作进行座谈。因清退后的大部分耕地已恢复耕种条件，飞天山镇政府鼓励村民种植水稻、高粱等经济作物或将符合耕种的田地整体流转给种粮大户，推行农业规模经济。截至2022年9月，飞天山镇实现退草还耕2万余亩。

【典型意义】

对于耕地资源受到破坏的情况，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能，积极推进耕地保护行政执法和公益诉讼相衔接，将持续强化耕地司法治理与落实好耕地用途管制结合起来，推动辖区耕地保护工作落到实处。同步推进农业产业高质量、规模化发展，利用红岩绿水的丹霞地貌优势，开展多种农业模式，调动村民退草还耕积极性，为乡村振兴注入新活力，实现耕地资源可持续发展。

7.云南省嵩明县人民检察院督促保护耕地资源行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 耕地资源保护 耕地复垦+追缴税款  

【要旨】

检察机关积极履行公益诉讼检察职能，在督促行政职能部门履行耕地保护责任的同时，延伸办案触角，同步推动追缴涉案地块产生的耕地占用税。同时，积极开展“回头看”，确保耕地保护落到实处。

【基本案情】

2021年12月以来，嵩明县杨桥街道办上禾社区居民委员会某公司等22家单位及个人，未经批准占用耕地堆土、建厂房、建设种植看守房，导致160余亩耕地“非农化”“非粮化”。嵩明县自然资源局向责任单位及责任人下发了《责令改正违法行为通知书》，但被占耕地未及时复耕、恢复种植，导致耕地资源破坏，社会公共利益持续处于受侵害状态。

【调查和督促履职】

2022年，云南省嵩明县人民检察院（以下简称嵩明县院）以检察履职与自然资源主管部门的土地卫片执法检查、耕地非农化整治、耕地非粮化整治等专项工作相结合等方式，系统化筛查辖区内违法占用耕地问题线索，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条、第七十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规，嵩明县自然资源局负责土地的管理和监督工作。同年4月4日，嵩明县院对嵩明县自然资源局以行政公益诉讼立案调查，经现场勘查、走访询问、调取行政执法卷宗等方式，发现嵩明县自然资源局对违法行为人存在的未经批准占地进行场地平整、占地建设养鸡、养鸭棚、堆填土等情况下发了《责令改正违法行为通知书》，但耕地被非法占用的状态未能及时消除，被破坏的耕地未能及时复垦，公共利益持续处于受侵害状态，嵩明县自然资源局未全面履行法定责任。

2022年4月5日至4月18日，嵩明县院依据查明的事实，针对占用耕地建设养鸡、养鸭棚、堆填土等不同违法行为，向嵩明县自然资源局发出多份检察建议，督促自然资源主管部门依法全面履职，责令违法行为人退还被非法占用的土地，恢复耕地种植条件，并对辖区内同类问题进行排查整治。

针对检察机关发出的检察建议，嵩明县自然资源局高度重视，及时与检察机关沟通，因涉案耕地拆除难度大等客观原因难以在规定期限内整改完毕，嵩明县自然资源局制定了具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况。2022年12月19日，嵩明县自然资源局向嵩明县院书面回复称，违法占用耕地已全部退还，涉案160余亩耕地得到复耕。

嵩明县院以办理耕地保护案件作为切口，通过数据比对发现涉案地块未缴纳耕地占用税，根据《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》及《云南省贯彻落实耕地占用税法实施办法》等相关法律规定，嵩明县税务局、嵩明县自然资源局未全面履行依法收缴耕地占用税的法定职责，税收管理存在漏洞，耕地占用税未能及时、足额收缴入库。2022年6月7日，嵩明县院对欠缴耕地占用税问题立案调查。同年6月24日，依法向嵩明县税务局、嵩明县自然资源局发出诉前检察建议，督促其依法追缴欠缴税款。

收到检察建议后，被建议单位共享了涉税信息，并开展对应征户欠缴耕地占用税的追缴工作。因涉案的单位、企业分布范围广、企业资金困难等客观原因难以在规定期限内整改完毕，嵩明县税务局积极与嵩明县院沟通协调，由局领导班子带队推进持续整改，在不同时间节点及时向检察机关反馈税收征缴情况。2023年5月9日，嵩明县税务局书面回复嵩明县院称，共督促追缴税款及滞纳金1318.40万元。

2023年6月28日，为确保监督质效，嵩明县院邀请政协委员、人民监督员、听证员，以“现场勘查+公开听证”的方式，对行政机关整改落实情况进行“回头看”，发现违法占用耕地问题得到有效治理，涉案耕地全部得到复垦。

【典型意义】

检察机关充分发挥公益诉讼检察在耕地保护中的职能作用，依法制发检察建议督促土地复垦，并采用检察监督与行政执法专项相结合的方式系统化筛查违法占用耕地类案监督线索，实现区域内耕地违法问题系统化、长效化治理，不断提升耕地公益司法保护效能。同时，延伸办案触角，以耕地保护个案为“小切口”，推动涉案地块产生的耕地占用税追缴，同步守牢耕地保护红线、粮食安全底线、国有财产安全防线。

8.上海市奉贤区人民检察院督促整治某砖瓦厂非法占用耕地资源行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 耕地资源保护 诉源治理  

【要旨】

针对非法利用耕地，长期开展“非农化”经营活动问题，检察机关可通过引入“外脑”等方式，厘清多部门职权交叉问题，精准督促行政机关依法查处违法侵占耕地行为。在跟进监督后续土地复垦工作时，可依托大数据监督模型，确保耕地资源得到长效保护。

【基本案情】

上海市奉贤区四团镇四团村内一块约3000平方米的耕地，被违法占用从事水泥砖瓦生产加工活动十余年，长期的“非农化”经营导致该地块土地硬化、丧失种植条件。该地块紧邻河道，周边耕地众多、村居密集，相关水泥砖瓦厂未依法采取有效的环保措施，产生扬尘、噪音污染，严重影响周边群众生产生活，群众信访举报不断，相关问题未得到有效解决。

【调查和督促履职】

2021年12月以来，上海市奉贤区人民检察院（以下简称奉贤区院）通过上海检察机关公益诉讼全息办案智能辅助系统陆续发现数十条关于奉贤区四团镇某砖瓦厂占用耕地、噪音扰民、扬尘污染的12345市民举报线索。

奉贤区院经数次勘验现场、走访询问相关人员并调取土地性质和行政执法材料，查明实际经营人杨某自2021年4月起，占用3416.91平方米耕地经营砖瓦厂，未办理相关耕地转用手续、未办理营业执照和环评手续，生产、加工、运输中未采取任何环保措施。在杨某经营前，某建筑材料公司已在案涉地块经营十年砖瓦厂，因2020年5月奉贤区生态环境局仅处理环境污染问题，并未解决非法占用耕地问题，导致违法占用耕地和环境污染问题多次返潮。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，奉贤区规划和自然资源局（以下简称奉贤区规资局）对土地违法行为负有监督检查职责；奉贤区四团镇人民政府（以下简称四团镇政府）对辖区内土地负有保护、管理职责。2022年3月15日，奉贤区院以行政公益诉讼对上述单位立案调查。

2022年6月22日，奉贤区院邀请奉贤区政协委员、奉贤区人民监督员、“益心为公”志愿者担任听证员参加本案公开听证会。听证员评议一致认为，案涉地块公益受损根源是相关行政机关未能依法履行土地监管和耕地保护职责，检察机关应依法跟进监督。

2022年6月24日，奉贤区院分别向奉贤区规资局和四团镇政府制发诉前检察建议，建议奉贤区规资局依法履行土地监管职责，及时查处违法占耕行为；建议四团镇政府落实耕地保护主体责任，采取有效措施恢复土地种植条件。8月20日，四团镇政府书面回函表示，已联合相关部门要求违法行为人限期整改，并按计划逐步推进该地块清场、拆违、复耕工作。8月24日，奉贤区规资局书面回函表示，已依法责令案涉砖瓦厂停止违法行为、恢复土地原状，并督促四团镇政府根据整治计划做好违法占用耕地整改工作。 

2022年11月29日，奉贤区院跟进监督了解到，案涉砖瓦厂完成清场搬离，地块上违法建筑被全部拆除，已硬化的土地被重新翻垦。2023年2月3日，奉贤区院开展“回头看”的同时召开公开听证，生态环境保护研究所专家和“益心为公”志愿者全程参与并担任听证员，整改效果得到听证员一致认可。2023年3月，四团镇政府根据听证专家意见，委托专业机构开展土壤和地下水环境监测和检测工作，经检测，案涉地块土壤、地下水各项检测值均符合国家相关标准限值。为规避面源污染等问题，经奉贤区规资局、奉贤区绿化市容局审批，该地块被纳入生态公益林项目，种植工作已完成。

上海市奉贤区是全国农村宅基地制度改革试点地区，相关占用的耕地资源案件较多。奉贤区院根据整治农村乱占耕地建房的相关要求，依托12345市民热线平台、行政执法信息、违法用地图斑等数据，构建奉贤区耕地保护大数据类案监督模型。自2022年6月起至今，依靠该模型推动耕地保护94.15亩。 

【典型意义】

对时间跨度长、群众反映多、解决难度大等违法占用耕地问题，检察机关通过公开听证、邀请专家学者、“益心为公”志愿者、人民监督员等“外脑”参与办案，助力检察机关明晰公益受损根源，精准督促相关行政机关依法履职。办案后，依托大数据赋能开展类案监督，推动耕地资源保护工作高质效发展。

9.吉林省人民检察院长春林区分院督促整治豚草入侵破坏黑土地资源行政公益诉讼系列案

【关键词】 

行政公益诉讼诉前程序 黑土地保护 外来物种入侵 一体化办案 立法建议

【要旨】

对外来入侵物种破坏黑土地资源、生态安全等公益损害问题，检察机关积极履行公益诉讼检察职能，充分运用大数据建模预警、卫星遥感图像比对、专家咨询、志愿者参与等手段和方式，通过指定管辖、一体化统筹、跨区域办案督促行政机关依法履职、集中整治，推动协同治理、完善地方立法，形成群防群治的公益保护格局。

【基本案情】

豚草是一种世界性恶性杂草，分别于2003年、2010年被列入第一批和第二批《中国外来入侵物种名单》，豚草吸肥能力和再生能力极强，消耗土地中的大量水分和营养，造成土壤干旱贫瘠，且能与所有旱地作物混杂生长，易导致作物大面积撂荒，甚至绝收。近年来，豚草入侵在吉林省呈逐年快速蔓延趋势，且大面积入侵耕地，混杂在玉米、大豆等农作物中生长，造成粮食减产，破坏黑土地资源。

【调查和督促履职】

吉林省人民检察院长春林区分院（以下简称长春林区分院）在“检察长巡田”中发现本案线索，于2022年6月23日将线索移送至吉林省人民检察院（以下简称吉林省院）。考虑豚草治理的专业性特点，为保证案件效果，吉林省院于6月24日将长春市、吉林市、四平市、辽源市四地区的外来入侵物种豚草治理公益诉讼检察监督案件指定长春林区分院集中跨区域办理。6月25日，长春林区分院牵头组建了分院、涉案地检察机关办案骨干构成的一体化专案组，吉林省院以调用方式选派2名检察官全程参与案件办理。

2022年6月25日，长春林区分院对豚草入侵线索立案调查，并利用大数据筛查、卫星遥感、无人机航拍等多种技术手段展开工作。针对豚草蔓延分布广、线索发现隐蔽、治理效果比对难等问题，搭建了豚草治理展示预警模型的公益诉讼检察监督大数据平台，用于整合、比对豚草治理相关数据信息。经调查，在长春市、吉林市、四平市、辽源市四地90余万亩范围的地块内，发现300多个豚草大面积生长点位，其中一些点位的三裂叶豚草生长近三米高，矮豚草高度也接近一米，且集中连片生长，呈现蔓延态势，并已大面积入侵耕地。

依据《中华人民共和国生物安全法》第十三条第一款、《外来入侵物种管理办法》第五条的规定，县级以上人民政府、农业农村、林业草原等行政主管部门对外来物种入侵负有相应监管职责，长春林区分院陆续对案涉地农业农村局、林业和草原局等行政机关分别立案。2022年7月12日至7月20日，专案组与四地区多家行政机关就豚草治理工作进行磋商，发现豚草治理涉及多部门协作，部分区域职责界限不清，需要政府统筹协调。7月21日起，专案组分别召开了由四地政府和24家行政机关参加的5场听证会，邀请了包括全国人大代表、省人大代表、市政协委员、人民监督员、专家学者在内的25人作为听证员，进一步厘清了行政机关职责分工，推动行政机关建立涵盖监测与预警、治理与修复的长效工作机制，并确定了人工拔除、药物治理、常态化监控等治理措施。

2022年7月31日至9月1日，长春林区分院分别向四地政府发出风险提示函、向各负有行政监管职责的行政机关发出诉前检察建议，要求其全面履职，推动开展清理工作。

收到检察建议后，四地区的市级政府及相关行政机关相继就豚草治理工作组织召开专题会议，制定工作方案，建立台账及定点检测预警机制，并利用电视、广播、微信公众号等媒介进行豚草防治宣传。长春市政府组织11家行政单位对重点区域地毯式排查整治；四平市政府实施“七步工作法”上下联动共同治理；辽源市政府、吉林市政府对豚草易发区域重点排查，逐片、逐块进行清除；检察机关同步推动建立“清除豚草志愿者团队”，发动广大群众积极参与豚草治理，并邀请吉林农业大学教授为四地行政机关负责豚草治理工作的工作人员进行培训。

截至2022年10月底，四地区已完成当年的清理工作，共计7.9万亩土地范围内的豚草被清理，其中清除耕地地块豚草3.1万余亩。

针对外来物种入侵对黑土地造成的侵害、地方立法不完善问题，吉林省院向省人大常委会提出立法建议，建议在2023年4月1日实施的《吉林省黑土地保护条例》修订稿中增加防治外来物种入侵的内容并得到采纳。

【典型意义】

针对外来入侵物种破坏黑土地资源的问题，检察机关运用“田长+检察长”工作机制，通过专家咨询、科技赋能、志愿者参与等方式调查核实、固定证据，把大数据运用充分融入检察办案全过程，提升工作质效。通过指定管辖、一体化办案机制破解了跨行政区域办案的层级、能力、管辖、技术等实践难题，督促行政机关全面履职、协同共治，实现了豚草破坏黑土地资源的集中整治、风险预防和综合治理。通过推动地方立法完善，形成长效保护机制。

10.湖北省麻城市人民检察院督促整治非法占用永久基本农田行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 耕地资源保护 永久基本农田 持续跟进监督

【要旨】

对于非法占用永久基本农田建设工业厂房的违法行为，检察机关提出检察建议督促履职后，行政机关虽作出行政处罚决定，但未在法定期限内申请法院强制执行，土地违法行为持续存在的，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼。

【基本案情】

2016年6月，湖北甲工贸有限责任公司（以下简称工贸公司）未经批准，擅自在其流转承包的位于湖北省麻城市中馆驿镇的土地上建造水泥制品生产厂房及经营用房，非法占用耕地面积7.58亩，其中永久基本农田3.82亩，一般耕地3.76亩。

【调查和督促履职】

2021年10月，湖北省麻城市人民检察院（以下简称麻城市院）在农村乱占耕地建房公益诉讼专项监督行动中发现该线索。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条、第七十五条和《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条、第三十三条的规定，麻城市自然资源和规划局（以下简称麻城市自规局）对工贸公司非法占用耕地建房的违法行为负有法定监管职责。同年10月12日，麻城市院经初步调查，对麻城市自规局以行政公益诉讼立案。麻城市院经调阅国土资源巡查台账和执法记录、现场勘查拍照、询问企业和国土资源所负责人、委托测绘、调取土地利用现状分类表和企业占用永久基本农田情况说明，查明：工贸公司非法占用永久基本农田及一般耕地建设厂房，麻城市自规局对其违法行为未依法履行监管职责。

10月15日，麻城市院向麻城市自规局制发诉前检察建议，建议该局履行法定监督管理职责，采取有效措施恢复土地原状。12月8日，麻城市自规局书面回复称，该局于2021年11月23日向工贸公司下达行政处罚决定书，责令该公司限期拆除建设的厂房及附属设施，对占用的基本农田限期改正或治理，恢复种植条件，并处以罚款共计149363元。该局已督促工贸公司在法定期限内履行行政处罚决定，工贸公司占用的部分基本农田已清退并恢复种植条件。下一步将对该公司占用的部分土地进行调整补划，提交省自然资源厅审核后及时补办用地手续。

2022年1月15日，因麻城市自规局在整改期限内已依法作出行政决定，麻城市院决定中止审查。

2022年7月19日，麻城市院经跟进监督，发现工贸公司占用的基本农田仅部分清场，仍堆放大量建筑材料，非法建设的厂房仍未拆除，且均未恢复耕种条件，麻城市自规局在法定期限内未申请法院强制执行其作出的行政处罚决定。同年7月25日，麻城市院认为该案符合《人民检察院公益诉讼办案规则》第六十八条规定的情形，决定恢复审查。

【诉讼过程】

2022年8月25日，麻城市院依法向麻城市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令麻城市自规局继续履行法定监督管理职责，采取有效措施恢复土地原状，保护耕地资源。

10月19日，麻城市人民法院公开开庭审理本案。麻城市自规局答辩称已履行法定职责。麻城市院发表辩论意见认为：麻城市自规局在检察机关向其发出检察建议后，虽依法作出限期拆除、限期恢复等行政处罚决定，但在工贸公司不申请复议、不提起诉讼、不履行行政决定的情况下，逾期未申请法院强制执行，属于不依法履行职责的情形。

10月25日，麻城市人民法院作出一审判决，判令麻城市自规局继续全面履行法定监督管理职责，积极采取有效措施督促工贸公司将非法占用的土地恢复原状。麻城市自规局未提出上诉。

判决生效后，麻城市自规局积极履行职责，督促工贸公司拆除被占耕地上的建筑物，恢复涉案土地耕种条件。经验收，案涉土地已恢复耕种条件。

【典型意义】

永久基本农田是国家依法划定的特殊耕地，对非法占用永久基本农田建设工业厂房的违法行为，检察机关发挥公益诉讼检察职能，守牢耕地保护红线。对于经检察建议督促后，行政机关虽依法作出行政处罚决定，但超过法定期限未申请法院强制执行，公益损害仍然持续存在的，检察机关持续跟进监督，依法提起行政公益诉讼，以诉的刚性督促行政机关履行监督管理职责，促进依法行政。